Нормативные препятствия в дошкольном образовании и необходимость участия частного сектора анализирует эксперт по управлению образованием Расиф Дюньямалиев

Проблема детей, остающихся вне системы образования, занимает важное место в повестке социального развития Азербайджана. По данным Государственного комитета по статистике, общая численность детей в возрасте от 1 до 6 лет в Азербайджане составляет 615 тысяч человек. Из них около 390 тысяч не посещают ни одно формальное образовательное учреждение. Это означает, что двое из трех детей в стране исключены из системы дошкольного образования. Данный показатель свидетельствует о социально-экономической проблеме, которая серьезно влияет на будущее человеческого капитала общества. Одной из основных причин этой проблемы является недостаточное количество детских садов и трудности, связанные с привлечением частных инвестиций в эту сферу.

Этот вопрос анализируется экспертом по управлению образованием Расифом Дюньямалиевым с нескольких позиций.

Количество государственных детских садов составляет 1700, частных - 157. Кроме того, функционируют 939 групп подготовки к школе и групп по месту жительства, в которых обучаются 87 200 детей. Эти показатели в целом указывают на то, что дошкольным образованием охвачены лишь 36,6% детей. Таким образом, сложившееся положение создаёт стратегические проблемы как с точки зрения социального равенства, так и с точки зрения развития человеческого капитала.

Учитывая социально-экономическую значимость дошкольного образования, его развитие следует рассматривать не только как педагогический, но и как макроэкономический приоритет. Согласно модели лауреата Нобелевской премии Джеймса Хекмана, инвестиции в детство приносят в 7-13 раз большую социальную и экономическую отдачу, чем инвестиции в более поздние этапы образования. Это подтверждает, что дошкольное образование является наиболее эффективной инвестицией в будущее. В Азербайджане же исключение 390 000 детей из этой стадии приводит к экономическим потерям как на индивидуальном, так и национальном уровне. Дети, получающие раннее образование, имеют в среднем на 14-20% более высокий будущий доход, а их показатели социальной адаптации оцениваются более позитивно.

Структурные проблемы системы дошкольного образования связаны не только с инфраструктурой, но и с пробелами в управлении. В 1994 году в Азербайджане действовало 2 172 государственных детских сада, сейчас это число сократилось до 1700. Мониторинг, проведенный Министерством науки и образования, показывает, что из 13 000 воспитателей только 800 имеют среднее образование, а около 7 000 не имеют квалификации. Хотя частный сектор превосходит по гибкости и удовлетворенности родителей, нехватка квалифицированных кадров, особенно в отделениях русского и английского языков, ограничивает качество этих учреждений. Группы образования на базе общин расширились при поддержке ЮНИСЕФ и Фонда Гейдара Алиева, но не стали устойчивой моделью. Наиболее реалистичным решением является внедрение модели государственно-частного партнерства. Эта модель направлена как на развитие инфраструктуры, так и на повышение качества управления.

В соответствии с распоряжением президента Азербайджанской Республики  от 2017 года, открытие детских садов на первых этажах новых жилых зданий должно было стимулироваться. Однако основной причиной, по которой эта инициатива не была реализована в крупных масштабах, являются бюрократические препятствия в существующей нормативно-правовой базе и строгие требования, установленные Постановлением Кабинета Министров №171.

Развитие дошкольного образования определено как отдельный приоритет в Стратегии социально-экономического развития Азербайджанской Республики на 2022–2026 годы. Согласно документу, к концу 2026 года планируется увеличить число детей, охваченных дошкольным образованием, на 50 процентов. Это подразумевает дополнительный охват образованием около 100 тысяч детей. Однако существующие нормативные ограничения не дают реальной возможности достичь этой цели.

Содержание и происхождение Постановления №171

Постановление Кабинета Министров №171 от 3 августа 2012 года определяет «Единые нормы строительства и материально-технического оснащения образовательных учреждений». Данное решение фактически основано на строительных нормах № 49/86, принятых Госстроем СССР в 1987 году. То есть оно опирается не на современную реальность Азербайджана, а на принципы, адаптированные под советскую плановую экономику.

В советское время все образовательные учреждения строились государством, а понятие частного сектора отсутствовало. Поэтому нормы, содержащиеся в постановлении, учитывали только возможности государства застраивать большие площади. Например, согласно этой норме, на каждого ребёнка должно быть выделено 35 квадратных метров земли. Это означает, что для 100 детских садов требуется 3500 квадратных метров земли. В современных городских условиях выделить такую площадь нереально, особенно во дворах новостроек.

Процесс лицензирования и бюрократические препятствия

Предприниматели, желающие получить лицензию, сталкиваются с этими нормативами. Хотя лицензионная комиссия создается Министерством науки и образования и включает в себя представителя Министерства экономики, основным органом, принимающим решения, является Министерство науки и образования. Оно управляет процессом с административной и бюрократической, а не стратегической точки зрения.

Среди условий, необходимых для получения лицензии, особое место занимают требования к земельному участку. Согласно правилам, детский сад должен иметь отдельный земельный участок, огороженный забором высотой 1,5 метра. Вместе с тем, для каждой возрастной группы предусмотрены отдельная игровая площадка, теневой навес, спортивная площадка и зелёная зона. Для детских садов, открываемых при новых зданиях, эти условия практически невыполнимы.

Кроме того, комиссия требует нотариально заверенный договор владения или пользования земельным участком. Однако, поскольку МЖК (жилищно-строительные кооперативы) не обладают полными правами собственности на землю, это требование зачастую невозможно выполнить. В итоге предприниматель сталкивается с многолетними бюрократическими процедурами между различными инстанциями.

Внутренние требования нормативов и экономическая несостоятельность

Согласно действующим нормативам, в здании детского сада должны быть отдельные комнаты для каждой возрастной группы, спальни, санитарные узлы, спортивные и музыкальные залы, просторная кухня, прачечная и кладовые. Например, для детского сада на 100 детей эти требования предполагают площадь более 1000 квадратных метров. Однако в реальных рыночных условиях частный сектор способен оказывать качественные услуги на площади 600 квадратных метров.

Это различие создает серьезное несоответствие с экономической точки зрения. Для частного сектора аренда и оснащение помещения площадью 1000 квадратных метров экономически невыгодны, что препятствует новым инвестициям.

Анализ и международный опыт

Эти нормативы, являющиеся наследием советской эпохи, основаны на принципах государственного монополизма, тогда как в современной экономической системе необходимо партнерство государства и частного сектора. Даже в самой России эти правила в последние годы были значительно смягчены и адаптированы к рыночным реалиям. Однако в Азербайджане эти требования по-прежнему строго соблюдаются, что снижает интерес частного сектора.

В результате растет число нелицензированных детских садов, поскольку предприниматели не могут получить официальную лицензию из-за невозможности соблюдения нормативов. Эти учреждения остаются вне контроля и не интегрированы в государственную систему образования. Такая ситуация ослабляет контроль за качеством образования и создает риски для безопасности и здоровья детей.

Предложения по нормативам и выводы

Для решения проблемы предлагается несколько основных направлений:

1) Переработка Постановления №171 - нормативы должны быть адаптированы к современной городской среде и реальным рыночным условиям.

2) Разделение детских садов на две категории:

1. Адаптированные детские сады - для садов, расположенных на первом и втором этажах новых зданий, принимающих до 90 детей, должны быть применены более гибкие требования.

2. Однотипные детские сады - для учреждений, построенных с нуля и рассчитанных на 100 и более детей, расширенные нормативные требования могут быть сохранены.

3) Руководство процессом со стороны Министерства экономики – дошкольное образование - это не только социальный, но и экономический вопрос. Поэтому регулирование нормативов должно основываться на экономическом подходе.

4) Стимулирование частного сектора - интерес частных предпринимателей к этой сфере следует повысить посредством налоговых льгот, упрощения процедур лицензирования и инвестиционных стимулов.

При реализации таких реформ к 2026 году вполне реально достичь цели 50-процентного увеличения числа детей, охваченных дошкольным образованием. Это не только социальная политика, но и стратегические инвестиции в будущий человеческий капитал Азербайджана.

Существующие бюрократические препоны и регуляции, унаследованные от советских времен, в сфере дошкольного образования противоречат как стратегическим целям государства, так и динамике развития общества. Для устранения этой проблемы необходимы нормативно-правовые реформы, поддержка частного сектора и гибкость в структуре управления.

Экономические реалии частных дошкольных образовательных учреждений показывают, что ежемесячные расходы на содержание и обучение одного ребенка составляют около 400 манатов. Для рентабельности необходим минимальный размер платы за обучение в размере 500 манатов. Рентабельность предпринимателя не превышает 15%, а при количестве детей менее 80 компания несет убытки. Поэтому без государственных механизмов финансовой поддержки и налоговых льгот сложно стабильно работать на рынке. Низкооплачиваемые детские сады работают с заниженными показателями качества, что негативно сказывается на уровне образования.

Модель, при которой государство покрывает часть стоимости дошкольного образования, может быть стимулирующей как для предпринимателей, так и для родителей. Такой подход будет способствовать либерализации экономики дошкольного образования и предотвращению неформальной деятельности.

Если эти шаги не будут предприняты, 390 тысяч детей по-прежнему не смогут получить образование, а социально-экономический потенциал развития страны не будет полностью реализован. Это один из основополагающих вопросов не только сферы образования, но и будущего Азербайджана.