Объединение без эффекта

Почему реформа муниципалитетов пока не дала результата

Третья волна укрупнения муниципалитетов в Азербайджане завершила первый финансовый цикл, однако ожидаемого эффекта ни в доходах, ни в расходах пока не видно.

Реформа, задуманная как способ повысить эффективность местного самоуправления, на практике пока ограничилась изменением структуры. Первые бюджетные итоги позволяют говорить о сдержанных результатах и сохраняющихся институциональных ограничениях.

Экономист Самир Алиев, представляющий гражданское общество и являющийся членом правления организации «Содействие экономическим инициативам», а также участником группы независимых экспертов по Европейской хартии местного самоуправления при Совете Европы, проанализировал первые финансовые итоги реформы и пришел к сдержанным выводам.

По его оценке, муниципалитеты, прошедшие через третью волну объединения, завершили в минувшем году первый полноценный финансовый год. Говорить о долгосрочной эффективности пока рано, однако данные Государственного комитета статистики уже позволяют сформировать первичное представление о результатах.

Сама реформа была реализована на основании прошлогодних изменений в законодательстве. В отличие от предыдущих этапов (2009 и 2014 гг.) новая модель дала правительству право на принудительное объединение муниципалитетов. В результате укрупнения число местных органов сократилось до 685 единиц. Основной удар пришелся по сельским и частично поселковым муниципалитетам: их число снизилось с 1383 до 512 и со 149 до 99 соответственно, тогда как количество городских муниципалитетов осталось неизменным - 74 административные единицы.

Однако уже на уровне статистики проявляется важная проблема, заключающаяся в ограниченности данных. Как отмечает эксперт, официальная информация публикуется в агрегированном виде и не охватывает ряд административных единиц, включая Гянджу, Ширван, Мингячевир, Хызы и Нафталан. В итоге из 74 административных единиц данные доступны лишь по 52, что существенно сужает возможности полноценного анализа.

Тем не менее даже имеющаяся картина позволяет сделать ряд выводов. В прошлом году суммарные доходы муниципалитетов составили 65,6 млн манатов, увеличившись на 3,2 млн манатов или на 5,2% по сравнению с предыдущим годом. При этом, как подчеркивает Самир Алиев, такой темп роста выглядит слабым на фоне масштабных институциональных изменений. Более того, динамика последних пяти лет показывает, что доходы и без реформы росли в среднем на 15% в год, а значит, объединение не стало драйвером ускорения.

Рост доходов был обеспечен в основном крупными городами — Баку (плюс 3,3 млн манатов) и Сумгайытом (плюс 0,8 млн манатов), где влияние реформы оказалось минимальным. При этом в 23 из 52 административных единиц зафиксировано снижение доходов. Наиболее заметное падение наблюдалось в Гобустане, Агдаме, Сальяне и Габале. В то же время отдельные районы: Саатлы, Агджабеди, Тертер и Лерик продемонстрировали резкий рост.

Структура доходов также изменилась. Налоговые поступления выросли на 26,5%, достигнув 34,4 млн манатов, а их доля увеличилась с 43,6% до 52,5%, что стало рекордным уровнем. Основной вклад обеспечили поступления от налога на имущество физических лиц и земельного налога. Одновременно неналоговые доходы сократились на 11,3% - до 31,2 млн манатов. Ключевой причиной стало снижение поступлений от приватизации муниципального имущества на 4,3 млн манатов, которое не удалось компенсировать даже ростом доходов от аренды на 8,8%.

Дополнительной причиной стало сокращение финансовой помощи из государственного бюджета на 3,6%, что, по мнению эксперта, свидетельствует об отсутствии усиленной фискальной поддержки на начальном этапе реформы.

Если на стороне доходов эффект оказался ограниченным, то ситуация с расходами выглядит еще более противоречивой. Общие расходы муниципалитетов сократились лишь на 0,5% - до 61,8 млн манатов. На первый взгляд это может свидетельствовать о росте эффективности, однако структура расходов говорит об обратном.

Ключевой показатель в виде административных расходов не только не сократился, но и вырос. Затраты на содержание органов местного самоуправления увеличились на 8,2%, достигнув 42,8 млн манатов, а их доля в общей структуре расходов выросла с 63,9% до 69,2%. И такое прямо противоречит одной из главных целей объединения, заключающейся в снижении управленческих издержек за счет эффекта масштаба.

Одновременно произошло сокращение расходов на экономическую деятельность, транспорт и связь, а также полное отсутствие расходов на строительство и градостроительство по сравнению с предыдущим годом. Снижение наблюдается и по другим статьям. Иными словами, экономия достигнута за счет сокращения инвестиционной и инфраструктурной активности, а не за счет оптимизации управления.

На этом фоне единственным направлением роста стали социальные расходы, увеличившиеся на 20% - до 3,6 млн манатов, однако их масштаб оказался недостаточным, чтобы компенсировать общее снижение активности.

Подводя итог, Самир Алиев отмечает, что объединение муниципалитетов в краткосрочной перспективе не привело к ожидаемым изменениям. Рост доходов остался в рамках прежнего тренда и был обеспечен в основном налоговыми поступлениями, тогда как неналоговые источники сократились. В расходной части наблюдается смещение в сторону увеличения административных затрат при одновременном сокращении расходов на развитие.

Эксперт подчеркивает, что подобный результат не является неожиданным. Предыдущие этапы реформы также не дали существенного эффекта: в 2008 -2023 годах после двух волн объединения доходы муниципалитетов выросли всего на 26,5%. Даже если в будущем доходы продолжат расти, это не приведет к качественному усилению роли местного самоуправления.

Ключевой вывод заключается в том, что объединение само по себе носит скорее технический характер. Без более глубоких институциональных изменений, заключающихся в расширении полномочий муниципалитетов и увеличении их финансовой самостоятельности, добиться реальной эффективности невозможно. Именно на этом, как напоминает эксперт, настаивают рекомендации Совета Европы, неоднократно подчеркивавшие необходимость усиления роли муниципалитетов как полноценного элемента системы государственного управления.

Таким образом, текущая реформа пока остается промежуточным этапом. Ее реальные результаты будут зависеть не столько от масштаба укрупнения, сколько от готовности государства перейти к более глубокому пересмотру принципов местного управления.