ООН и мультилатерализм: вместе лучше? Обзор Прейгермана

80-я сессия Генеральной ассамблеи ООН засвидетельствует глубочайший кризис многостороннего сотрудничества в мире. Почти все государства с высокой трибуны в Нью-Йорке будут призывать исправить ситуацию. Эффективный мультилатерализм соответствует интересам большинства, особенно малых и средних стран, для которых возврат международных отношений к состоянию джунглей крайне опасен. Но одних лозунгов недостаточно, так как во многом кризис мультилатерализма объективен.

В конце сентября внимание мирового сообщества ежегодно фокусируется на Нью-Йорке. Там традиционно, уже 80-й год подряд, собираются мировые лидеры, чтобы с высокой трибуны Генеральной Ассамблеи ООН заявить о самых насущных проблемах и (в идеале) попытаться совместными усилиями найти для них решения. В этом году так называемая «неделя высокого уровня» пройдет 22-30 сентября, но сама 80-я сессия Генассамблеи официально стартовала уже 9 сентября.

Организация Объединенных Наций была учреждена на руинах Второй мировой войны как главная платформа на планете для многостороннего решения всех самых сложных вопросов безопасности и развития. В ее основе – идея о том, что совместными усилиями, путем взаимовыгодного сотрудничества всех заинтересованных стран развязки для любых проблемных хитросплетений в мире всегда находятся более эффективно и долгосрочно, чем в результате односторонних действий. В дипломатии эту идею принято называть мультилатерализмом.

В последние годы мультилатерализм как основная форма выработки и реализации норм и правил международной жизни переживает кризисные времена. Это связано, прежде всего, с общим состоянием всей системы международных отношений. Она находится в активной переходной фазе из однополярного состояния в какую-то форму многополярности. 

Особенность такой переходной фазы в том, что старые балансы и устои нарушены и, соответственно, многие отражавшие их институты и паттерны поведения уже не работают. А новые пока не могут полноценно сформироваться и укрепиться, так как система в движении и не дает им уверенной опоры. Главным следствием этого становится дух тотальной неопределенности и слабой предсказуемости, который бродит по всей планете. Более того, все это неизбежно ведет к усилению геополитической конкуренции как в глобальном, так и в региональных разрезах.

В таких условиях многие государства, особенно большие и обладающие серьезными ресурсами, склонны пренебрегать многосторонним сотрудничеством в пользу все более явных односторонних действий. Их политикам начинает казаться, что единые правила игры, подразумевающие в том числе суверенное равенство всех государств вне зависимости от размеров и возможностей, и основанное на них глобальное управление становятся обременительными и невыгодными. Яркое отражение этого – главный лозунг современной политики США «Америка прежде всего».

Разумеется, что кризис мультилатерализма автоматически становится и кризисом основанных на нем международных организаций. ООН – первая и главная из них. Вся организация и ее центральный орган по поддержанию мира и безопасности – Совет Безопасности – с каждым годом выглядят все менее способными выполнять даже минимум возложенных на них задач. Поэтому неудивительно, что на открытии 80-й сессии Генассамблеи ее председатель заявила, что на фоне кризиса многосторонней системы «сессия не будет обычной». Так же характерно, что сессия проходит под лозунгом «Вместе лучше: 80 лет и более ради мира, развития и прав человека».

Международные джунгли и мультилатерализм

Пламенными речами, лозунгами и призывами к сотрудничеству, пусть даже с главной мировой трибуны Генеральной ассамблеи ООН, кризис организации и всего мультилатерализма не преодолеть. Многостороннее сотрудничество и основанные на нем международные площадки целиком и полностью зависят от коллективной воли участвующих государств. Они эффективны ровно настолько, насколько этого хотят государства-члены. А в уже описанных условиях структурной разбалансированности и зашкаливающей неопределенности многим государствам все сложнее разглядеть в мультилатерализме не абстрактные теоретические, а конкретные и всегда доступные выгоды.

Это естественная реакция государств на изменяющуюся внешнюю среду. Однако даже в этих условиях важно не впадать в коллективную крайность. Потому что альтернативой мультилатерализму очень быстро могут стать всеобщие джунгли. А в них право силы в условиях несогласуемого множества противоречивых интересов может быстро привести к очередной глобальной катастрофе.

Международные отношения анархичны по своей природе и в любом случае в чем-то напоминают джунгли. Пока существуют суверенные государства в международных отношениях нет и не может быть общепризнанной легитимной иерархии. Все государства никогда не станут в единый строй, чтобы в ногу маршировать под чьи-то команды. Однако есть большая разница между такими «джунглями», где почти любой вопрос оказывается на пороховой бочке, и теми, где многостороннее сотрудничество по большинству вопросов все же остается нормой. Последнее возможно лишь в том случае, если даже в условиях трансформации международной системы большинство государств продолжают держаться за многосторонние механизмы и решают с их помощью хоть какие-то проблемы.

Правда, сегодня, когда геополитическая напряженность заходит на все новые витки эскалации, даже само понятие «мультилатерализм» вызывает бурные разночтения. Его понимают по-разному, и даже это становится предметом конфликтных споров. На Западе мультилатерализм традиционно видится в категориях либерального интернационализма. То есть подразумевается, что он отражает тот самый либеральный порядок, основанный на правилах, открытость международной торговли и экономики в целом, какое-то базовое сотрудничество в сфере безопасности и всеобщее стремление распространять либеральную демократию. В незападном мире мультилатерализм более склонны воспринимать как явление из области политического реализма. Там в нем хотят видеть основу для равноправного сотрудничества государств в соответствии с их суверенными интересами, а не претендующими на универсальность либеральными нормами.

Чтобы не ввязываться в эти концептуальные споры, просто зафиксируем и будем придерживаться более простого и нейтрального понимания мультилатерализма. Это такое многостороннее сотрудничество, которое подразумевает наличие каких-то общепринятых правил и норм международного поведения, добровольную вовлеченность в него всех заинтересованных государств и хотя бы минимальную степень институционализации.

Почему и кому мультилатерализм особенно выгоден?

Пожалуй, справедливо утверждать, что работающий мультилатерализм отвечает интересам всех государств вне зависимости от их размеров и потенциалов в международных отношениях. Однако в наибольшей степени от эффективного многостороннего сотрудничества выигрывают государства поменьше: те, которых обычно причисляют к средним державам или малым странам.

Такие государства отличаются от крупных акторов, великих держав, тем, что не могут самостоятельно формировать свою среду безопасности. Они вынуждены в той или иной степени подстраиваться под внешние условия, часто – даже принимать навязываемые извне правила игры и защищать свои интересы в рамках этих правил. Благодаря мультилатерализму такие государства могут хотя бы частично нейтрализовать невыгодные им асимметрии возможностей в международных отношениях, снижать значение силового фактора и акцентировать суверенное равенство всех государств. Не удивительно, что политики и дипломаты в таких государствах всегда более склонны к многостороннему взаимодействию в различных сферах и ориентированы при этом на поиск компромиссных решений.

Кроме того, благодаря мультилатерализму и дипломатической активности на многосторонних площадках (как, например, ООН) малые и средние государства получают дополнительные возможности расширять свое поле для внешнеполитического маневра. Это происходит с помощью резко возрастающего доступа к большому количеству географически неблизких стран и инструментам многостороннего влияния и сотрудничества. Для многих небольших государств это одна из ценных возможностей выйти в «глобальный мир» и преодолеть свою региональную замкнутость и жесткую зависимость от больших соседей. Это особенно важно, если отношения с большими соседями являются конфликтными.

Эффективный мультилатерализм требует реформ

Однако при всех очевидных выгодах мультилатерализма, особенно для малых и средних государств, сам по себе он не является «священной коровой» или панацеей от всех бед в международной жизни. Странам – от малых до великих – многостороннее сотрудничество нужно лишь тогда, когда с его помощью решаются реальные проблемы. И когда оно на практике, а не только в теории, ежедневно доказывает свою добавленную стоимость для мира, безопасности и развития. В этом смысле к 80-й Генеральной ассамблеи ООН мультилатерализм подошел с весьма неоднозначным послужным списком.

С одной стороны, нужно быть слепыми, чтобы не видеть многочисленные достижения многостороннего сотрудничества в рамках различных органов и программ ООН. Благодаря им положительные эффекты мультилатерализма уже восемь десятилетий чувствуют не только государства-члены, но и миллионы людей. Правда, к хорошему быстро привыкаешь, поэтому эти достижения часто воспринимаются как данность или вообще не замечаются. Тем более что на работу и восприятие ООН и иных многосторонних организаций накладывает отпечаток масштабная бюрократизация и повседневная рутинность.

С другой же стороны, сложно не видеть и все более очевидные провалы системы ООН и глобального мультилатерализма. Эта система просто не справляется с вызовами современности. Потому что ее институциональная настройка во многом застряла еще в середине прошлого века. И потому, что с каждым новым примером бесполезности Совета Безопасности и других инструментов ООН в урегулировании кризисов и оказании реальной гуманитарной помощи интерес к ним теряет все большее количество стран. И хотя одновременно существует множество примеров, когда система работает и дает результат, проблемное восприятие нарастает, как снежный ком.

Понятно, что сам собой этот ком не растает. Наоборот, он будет только увеличиваться, пока не разрушится и не разрушит под тяжестью неподъемных проблем всю ООН. Поэтому, как бы банально это ни звучало после десятилетий неудачных попыток что-то изменить, без кардинального реформирования не только институтов, но и многих практик ООН, мультилатерализм ждут еще более болезненные потрясения. Реформы же, в свою очередь, должны не просто привести структуру и деятельность ООН к реалиям XXI века. Они должны помочь вернуть хотя бы базовое международное доверие и для начала воссоздать «островки» многостороннего сотрудничества даже на фоне бескомпромиссного геополитического соперничества.