Публичные юридические лица в образовании: шаг к независимости или риски для школ?

Министр науки и образования Азербайджана Эмин Амруллаев недавно заявил, что процесс перехода школ к статусу публичного юридического лица (ПЮЛ) будет реализован поэтапно. Этот шаг обещает стать важной вехой в реформировании образовательной системы страны, направленной на улучшение управления и повышение качества образования.

Что же такое публичное юридическое лицо? Этот статус предоставляет образовательным учреждениям право быть самостоятельными юрлицами, обладающими определенными правами и обязанностями, при этом их деятельность строго регулируется законодательством.

Media.Az решила провести анализ возможностей и перспектив данного перехода для азербайджанской образовательной системы. Для этого мы обратились к экспертам в области образования, которые поделились своими мнениями и оценками эффективности предстоящих изменений.

Директор Центра анализа и коммуникаций в образовании Азербайджанского государственного педагогического университета Кямран Асадов заявил, что переход школ Азербайджана к модели публичного юридического лица – шаг, который обещает коренное изменение не только в управлении, но и в философии образования.

По его словам, речь идет не просто о реформе административной системы. «Это смена парадигмы. Школа перестает быть исключительно бюджетной организацией, подотчетной кому-то, и становится самостоятельным субъектом, способным принимать решения, распоряжаться ресурсами и нести юридическую ответственность», – говорит он.

Такой подход, по мнению эксперта, может создать благоприятные условия для повышения качества образования, но лишь при грамотной реализации. Автономия даст школам свободу в вопросах найма персонала, закупок, даже в формировании учебных программ (в рамках утвержденных стандартов).

«Качество – это не автоматическое следствие автономии. Без системы мониторинга, прозрачности и подотчетности школа может превратиться в замкнутую, малоконтролируемую структуру», – подчеркивает К.Асадов.

Среди основных рисков он называет возможное усиление социального неравенства между школами. Престижные городские учреждения с доступом к ресурсам и активной родительской поддержкой будут стремительно развиваться. В то время как сельские и социально уязвимые школы могут остаться в стороне.

«Если не будут предусмотрены компенсационные механизмы – субсидии, поддержка управленческих команд, целевые программы – реформа рискует лишь закрепить социальное расслоение», – уверен эксперт.

По его словам, есть и другая опасность: школа может начать функционировать по бизнес-модели.

«В этом случае приоритетами станут не воспитание личности и ценности образования, а привлечение средств, маркетинг, рейтинги и тестовые показатели», – поясняет К.Асадов. Он привел в пример страны, где уже внедрена подобная модель – Великобританию, США, Швецию, автономные школы которых часто ориентируются на конкуренцию и формальные результаты, что может вредить инклюзивности и социальному равенству.

Между тем статус публичного юридического лица несет как возможности, так и риски.

«С одной стороны, это гибкость в условиях труда, мотивационные выплаты, карьерный рост. С другой – отсутствие стабильности, зависимость от администрации, неравные условия оплаты», – отмечает К.Асадов. Он подчеркивает, что без надежных механизмов защиты прав учителей (коллективные договоры, профсоюзы, государственные гарантии) их положение может стать более уязвимым.

Что касается участия родителей, то оно также зависит от того, насколько прозрачно будет выстроена модель ПЮЛ. В теории автономная школа предполагает активное участие сообществ – через наблюдательные советы, стратегические сессии, определение миссии учреждения.

«На практике это участие может оказаться лишь формальностью – особенно в условиях авторитарного или непрозрачного управления», – предупреждает эксперт.

Однако мировой опыт демонстрирует и положительные примеры. В Финляндии школы имеют широкую автономию, но при этом обеспечено равенство – зарплаты учителей одинаковы, школы получают сбалансированное финансирование, а различия между ними минимальны. В Сингапуре автономия сочетается с жесткой стратегией качества и справедливости.

«Эти примеры показывают, что автономия должна идти рука об руку с социальной ответственностью», – подчеркивает К.Асадов.

Итоги реформы, по его мнению, станут очевидны через 5-10 лет и будут зависеть от сопровождающих механизмов. Если ПЮЛ внедрят без должного контроля, защиты прав педагогов и механизмов выравнивания возможностей, система может расколоться на «элитные» и «маргинальные» школы. В то же время при обеспечении прозрачности, независимой оценки, поддержки слабых учреждений и ориентации на ценности реформа способна дать импульс интеллектуальному и управленческому обновлению всей образовательной системы.

«ПЮЛ – не панацея, а инструмент. И успех реформы определит не форма, а её содержание и реализация», – резюмирует К.Асадов.

Между тем, как утверждает эксперт по вопросам образования Эльчин Эфенди, заявление министра образования дает основания полагать, что в настоящее время предоставление школам статуса публичного юридического лица вряд ли возможно – по крайней мере, на данном этапе.

По словам эксперта, важно понимать, что присвоение школам статуса ПЮЛ означает, в первую очередь, переход к более самостоятельной системе управления. Это касается не только финансов, но и целого ряда организационных аспектов. В то же время школы продолжают подчиняться профильным государственным структурам, включая Министерство образования и подведомственные агентства.

Кроме того, учреждения, получившие статус ПЮЛ, получают право формировать дополнительные источники дохода за счет собственной хозяйственной и образовательной деятельности.

«Какие формы такой деятельности возможны? Например, сотрудничество с частными компаниями. Так, поставщик может реализовывать продукцию через школьный буфет, а часть прибыли затем будет направляться в фонд учреждения. Или учащиеся на уроках технологии создают изделия – элементы декоративно-прикладного искусства, ручные поделки, которые затем можно реализовать на рынке, направив вырученные средства в бюджет школы. Также возможны партнерства с частными образовательными организациями. Допустим, подготовительные курсы желают провести экзамен – школа может предоставить в аренду помещение за оговоренную плату. Эти средства, в свою очередь, становятся частью школьного бюджета», – объяснил Э.Эфенди.

«Все эти шаги станут более реалистичными и выполнимыми только после получения школами статуса публичного юридического лица. Однако на данный момент текущая ситуация этого не позволяет. В будущем можно будет поэтапно приступить к этому процессу. Но сейчас в системе общего среднего образования есть более приоритетные направления. Только после решения всех этих важных вопросов можно будет постепенно реализовывать переход на статус ПЮЛ», – поделился эксперт.

Чтобы выяснить, что с юридической точки зрения представляет собой публичное юридическое лицо, Media.Az побеседовала с адвокатом Афганом Мамедовым.

По его словам, ПЮЛ – это организация, созданная государством или местными органами власти с целью выполнения публичных функций. Такие структуры обладают правоспособностью, имущественной обособленностью и несут ответственность по своим обязательствам. Имущество ПЮЛ принадлежит государству или муниципалитету, но закреплено за ним на праве оперативного управления.

По словам А.Мамедова, деятельность публичных юридических лиц в Азербайджане регулируется не только Гражданским кодексом, но и специальными законами, которые определяют порядок их создания, деятельности и ликвидации. Это дает ПЮЛ определенную степень самостоятельности в рамках закона, в отличие от государственных учреждений, которые напрямую финансируются из госбюджета.

Переход школ на эту модель, по мнению адвоката, приведет к значительным изменениям в их управлении. В отличие от частных юридических лиц, цель деятельности ПЮЛ заключается не в получении прибыли, а в выполнении общественно полезных функций, таких как образование. Контроль за их деятельностью будет осуществляться государственными органами, и сама организация будет подчиняться строгим нормам и требованиям закона.

Кроме того, по словам А.Мамедова, публичные юридические лица имеют ограничения в распоряжении имуществом: оно регулируется законодательно и должно использоваться только в соответствии с установленными целями. Это также отличает их от частных организаций, которые обладают большей финансовой и организационной свободой.

Когда школы перейдут на модель ПЮЛ, правовой статус их персонала изменится. Если сейчас педагоги и другие сотрудники учебных заведений являются государственными служащими, после перехода на новую модель они станут работниками юридического лица. Это значит, что их трудовые отношения будут регулироваться Трудовым кодексом Азербайджанской Республики, а не законами о государственной службе. Как отметил эксперт, права работников будут защищены в рамках законодательства, включая такие гарантии, как отпуск, оплата труда и социальное страхование. Однако функции по определению образовательной политики, стандартов и контроль за их соблюдением останутся за государством. Это позволит сохранить систему контроля и качества образования, несмотря на организационные изменения.

Важным моментом является то, что ПЮЛ сохраняет ответственность за выполнение обязательств, включая защиту прав работников. Это будет регулироваться трудовыми договорами, уставом и коллективными договорами.

По мнению А.Мамедова, в случае нарушений в деятельности учебного заведения ответственность будет возложена как на саму организацию со статусом ПЮЛ, так и на директора, как должностное лицо. Школа будет нести ответственность за свои действия в рамках законодательства, а руководитель может быть привлечен к ответственности, включая административные или дисциплинарные меры, в зависимости от характера нарушения.

Как ПЮЛ, школа получит право самостоятельно заключать гражданско-правовые договоры, например, на ремонт, питание, услуги и другие нужды. Это откроет новые возможности для улучшения качества образовательного процесса. Однако, по словам эксперта, при этом школы будут обязаны соблюдать требования законодательства о государственных закупках, что гарантирует прозрачность, конкуренцию и эффективное использование госсредств.

Media.Az также поговорила с директором одной из школ - Рамизом Насировым, чтобы выяснить его мнение о переходе образовательных учреждений к модели публичного юридического лица.

По словам собеседника, система образования Азербайджана за последние годы демонстрирует значительный прогресс в структурных и содержательных реформах, создавая благоприятную почву для внедрения новшеств. Однако, как отмечает Р.Насиров, переход к модели ПЮЛ требует дополнительной подготовки в таких ключевых аспектах, как управленческие компетенции, финансовая грамотность и культура подотчетности. Уровень готовности школ варьируется в зависимости от региона и конкретной образовательной организации, что подчеркивает необходимость поэтапного подхода в реализации этой реформы.

«Для успешной реализации реформы важно обеспечить школы методической поддержкой и указать четкие правовые рамки», – подчеркивает директор.

Говоря о возможных преимуществах, Р.Насиров отмечает, что более высокий уровень автономии откроет перед школами широкие перспективы. Руководство образовательных учреждений получит возможность разрабатывать образовательные программы, которые будут учитывать местные особенности, оптимизировать использование ресурсов и гибко управлять персоналом.

«Такая свобода способствует развитию инициативности, внедрению новшеств и повышению ответственности за результаты», – уверяет он.

Однако директор также обращает внимание на важность готовности к управлению финансовой отчетностью в рамках модели ПЮЛ. Прозрачность и подотчетность в этих вопросах являются основными принципами доверия со стороны образовательного сообщества. Р.Насиров подчеркивает, что для успешного выполнения данной задачи необходимо предоставить руководителям школ доступ к профессиональному обучению в области финансового менеджмента и создать систему поддержки, которая поможет им уверенно справляться с новыми обязанностями.

«Финансовая автономия создает потенциал для повышения заработной платы учителей и сотрудников, что может стать важным фактором мотивации и привлечения квалифицированных кадров. Однако для этого необходимо не только эффективное управление бюджетом, но и разработка устойчивых механизмов получения доходов», – отмечает он.

Однако переход на модель ПЮЛ вызывает у педагогов обоснованные опасения, связанные с сохранением социальных гарантий, таких как стабильность трудовых прав и льгот.

«Эти тревоги усиливает опыт предыдущих реформ, например, сертификации учителей, которая привела к оттоку части педагогов с недостаточным уровнем подготовки. Для минимизации рисков необходима прозрачная коммуникация и активное информирование преподавателей о преимуществах и условиях новой модели», – подчеркивает Р.Насиров.

Он также акцентирует внимание на низком уровне осведомленности родителей о модели ПЮЛ, что может стать значительным препятствием для успешной реализации реформы.

«Успех реформы во многом зависит от вовлеченности всех сторон, поэтому крайне важно проводить масштабную просветительскую работу. Родителям необходимо объяснить, как автономия школ может повлиять на качество образования их детей», – добавляет директор.

Он также выделяет ряд рисков, связанных с переходом на новую модель, среди которых:

– управленческий хаос из-за недостаточной подготовки руководства и персонала;

– нехватка компетенций в области финансового и административного управления;

– снижение мотивации учителей на фоне неопределенности и опасений за социальные гарантии;

– утрата общественного доверия при отсутствии прозрачности и эффективной коммуникации.

«Для минимизации этих рисков необходим поэтапный подход, запуск пилотных проектов в отдельных школах, которые станут площадками для обмена опытом», – утверждает эксперт.

По мнению Рамиза Насирова, при наличии необходимых условий – правовой базы, финансовых ресурсов и квалифицированной поддержки – переход на модель ПЮЛ может стать перспективным решением.

«Этот юридический статус открывает возможности для более гибкого, ответственного и ориентированного на развитие управления школой», – заключает директор.

Между тем, по словам директора другой школы – Шабнам Угурлу, одним из наиболее заметных преимуществ статуса ПЮЛ является возможность учебных заведений привлекать дополнительные финансовые ресурсы помимо государственных дотаций. Это может быть осуществлено через участие в грантах, спонсорских программах, а также благодаря инициативам, направленным на улучшение инфраструктуры и образовательных услуг. Такая финансовая независимость открывает новые горизонты для развития учебного процесса.

По его словам, В рамках модели публичного юридического лица школы получают возможность целенаправленно распределять свои финансовые ресурсы в зависимости от актуальных потребностей. Например, средства могут быть направлены на улучшение материально-технической базы – ремонт классов, закупку нового оборудования или внедрение цифровых технологий. Важным моментом является возможность финансирования повышения квалификации педагогов, что способствует росту качества образования.

Школы со статусом ПЮЛ становятся более гибкими в принятии решений, что позволяет им легче внедрять новые методики и технологии. Применение цифровых образовательных платформ, использование инновационных форм обучения и интеграция современных подходов в учебный процесс становятся гораздо проще и доступнее.

Таким образом, переход школ к статусу публичного юридического лица может стать важным шагом к модернизации системы образования в Азербайджане. Но наравне с этим очень важно, чтобы система работа в рамках четкослаженных правил, прозрачного финансирования и при наличии должной подготовке управленцев.

Мелек Новрузова