ECRI против Азербайджана: когда права человека становятся политическим оружием ОБЗОР от Эльчина Алыоглу

Автор: Эльчин Алыоглу, директор Baku Network, специально для Day.Az

Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью (ECRI) - де-юре независимый экспертный орган Совета Европы - представила свежие выводы о том, как Армения, Азербайджан и Грузия исполняют приоритетные рекомендации, выданные им в 2023 году.

В отношении Азербайджана особое внимание эксперты уделили деятельности института омбудсмена. Согласно докладу, ключевой рекомендацией прошлого года было обеспечение полной независимости, прозрачности и эффективности Уполномоченного по правам человека в соответствии со стандартами ECRI. Комиссия признала, что избрание омбудсмена парламентом стало шагом вперед, однако подчеркнула, что существующая процедура назначения все еще не лишена влияния исполнительной власти, особенно на этапе выдвижения кандидатов президентом страны. В итоге рекомендация признана частично выполненной.

Вторая приоритетная рекомендация касалась создания системного механизма сбора и публикации данных о случаях расистских и ЛГБТИ-фобных преступлений и высказываний. Здесь, по оценке ECRI, прогресса достигнуто не было - рекомендация осталась невыполненной.

Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью (ECRI) - структура Совета Европы, чья деятельность должна быть направлена на мониторинг дискриминации и содействие равенству. Но с годами ее мандат стал не столько инструментом защиты прав, сколько рычагом политического давления. Последний доклад комиссии вновь подтвердил этот тренд: Азербайджан представлен в нем как страна, якобы не выполняющая "приоритетные рекомендации" в сфере прав человека, касающиеся института омбудсмена и учета преступлений на почве ненависти.

Эта риторика привычна для ECRI, но за фасадом бюрократических формулировок скрывается нечто более существенное - игнорирование международно-правовых норм, вмешательство в конституционные механизмы суверенного государства и очевидная избирательность, особенно если сравнивать подход комиссии к Азербайджану и, скажем, к Армении.

Главный упрек ECRI - в том, что институт Уполномоченного по правам человека в Азербайджане якобы "частично соответствует" стандартам независимости. Комиссия утверждает, что исполнительная власть "сохраняет влияние на процесс отбора" омбудсмена, поскольку президент страны выдвигает кандидатов в парламент.

Однако международное право не закрепляет универсальной модели назначения омбудсмена. В ст. 3 Парижских принципов ООН 1993 года сказано: государства "обеспечивают независимость института через конституционные или законодательные гарантии, соответствующие их правовой системе". То есть каждая страна вправе устанавливать собственную процедуру, если она не исключает политического плюрализма и институциональной автономии.

Азербайджан следует этой логике: кандидатура омбудсмена утверждается парламентом - органом, представляющим все политические силы, включая оппозиционные. Сам парламент, в свою очередь, формируется через прямые выборы, признанные ОБСЕ в 2020 и 2024 годах "в целом соответствующими базовым международным стандартам".
Таким образом, утверждение о "решающем влиянии исполнительной власти" не выдерживает правового анализа. Президент в данном случае выполняет формальную функцию выдвижения, как и в Германии или Польше, где главы государств также участвуют в процессе назначения омбудсменов.

Более того, в 2023-2024 годах аппарат омбудсмена Азербайджана прошел процедуру аккредитации по Парижским принципам при Международном координационном комитете национальных институтов по правам человека (GANHRI) и получил категорию "А" - высший уровень соответствия. Этот факт в отчете ECRI вообще не упомянут, хотя именно он является международным критерием независимости и эффективности.

Вторая претензия комиссии - отсутствие "комплексной системы сбора данных" о расистских и ЛГБТИ-фобных преступлениях. Здесь ECRI сознательно упрощает действующий механизм. В Азербайджане с 2019 года действует национальный портал судебной статистики, интегрированный с базой данных Министерства внутренних дел и Генеральной прокуратуры. В 2023 году в систему включена отдельная категория для преступлений, совершенных по мотивам ненависти.

Более того, Азербайджан с 2021 года передает соответствующую статистику в Бюро демократических институтов и прав человека ОБСЕ (БДИПЧ). В ежегодном отчете БДИПЧ за 2024 год зафиксировано: Азербайджан предоставил полные данные по 38 видам преступлений, связанных с предвзятостью, что превышает показатели большинства государств региона, включая Армению и Грузию.

ECRI при этом утверждает, что "данные недоступны общественности". Но в отличие от многих стран ЕС, в Азербайджане публичная отчетность по этой категории преступлений размещается на сайте Государственного комитета по делам семьи, женщин и детей и в ежегодных отчетах МВД. Комиссия либо не изучала эти источники, либо намеренно проигнорировала их.

Если внимательно прочесть разделы доклада, касающиеся Армении и Азербайджана, бросается в глаза очевидная асимметрия. К Армении, где парламентский контроль над омбудсменом фактически отсутствует, а должность долгое время замещалась временно исполняющим обязанности, претензий минимум.

Тем временем к Азербайджану, где создана институциональная база, внесены законодательные поправки и обеспечена международная сертификация, предъявляются требования, выходящие за рамки компетенции Совета Европы.

Это типичный пример "нормативного неоколониализма" - ситуации, когда западные институты под предлогом защиты прав человека фактически диктуют малым государствам модель управления. Международное право, между тем, запрещает подобную практику: согласно статье 2 Устава ООН, все государства обладают суверенным равенством, а вмешательство во внутренние дела, включая конституционные процедуры, недопустимо.

Доклад ECRI появился на фоне резкого охлаждения отношений между Советом Европы и Азербайджаном. В январе 2025 года Баку подверг критике Парламентскую ассамблею Совета Европы (ПАСЕ) за принятие резолюции с обвинениями в "сужении гражданского пространства". В ответ азербайджанская делегация приостановила участие в пленарных заседаниях, заявив о "предвзятости и политической ангажированности" институций Совета Европы.

Через три месяца появляется отчет ECRI, в котором - как по заказу - повторяются те же тезисы, только в более "технической" обертке.

Таким образом, правозащитная риторика служит политическому контексту, а не наоборот. Подобная практика наблюдалась и ранее: в 2019 году аналогичный механизм давления применялся против Венгрии, где ECRI также требовала пересмотра конституционной процедуры назначения омбудсмена. Реакция Будапешта тогда была предельно жесткой: парламент Венгрии заявил, что рекомендации комиссии "носят консультативный характер и не имеют обязательной силы". Это полностью соответствует позиции Азербайджана.

Рекомендации ECRI формально не являются обязательными - это четко зафиксировано в уставных документах Совета Европы. Комиссия не обладает мандатом судебного или квазисудебного органа и не вправе интерпретировать нормы международного права. Тем не менее, в отношении Азербайджана ее выводы преподносятся как почти императивные, а западные медиа подают их как "нарушения".

Такое искажение статуса ECRI само по себе нарушает принцип правовой определенности - cornerstone, краеугольный камень международного права. Если рекомендации консультативны, они не могут становиться основой для политических санкций или оценок соответствия. Но в практике Совета Европы это стало именно так: на базе "частично выполненных" рекомендаций формируются резолюции ПАСЕ и заявления Еврокомиссии.

Юристы Совета Европы это прекрасно знают: еще в 2008 году в докладе юридического управления Совета Европы указывалось, что "рекомендации ECRI носят консультативный характер и не создают юридических обязательств". А значит, сама попытка превратить их в инструмент политического давления противоречит не только букве, но и духу международного права.

Закон Азербайджана "Об Уполномоченном по правам человека (омбудсмене)" от 2001 года - один из первых в регионе. С 2018 по 2024 год в него внесено более десяти поправок, усиливающих автономию института.

ECRI, однако, утверждает, что "выдвижение кандидатур президентом" нарушает принцип независимости. Но аналогичный механизм действует в Финляндии, Италии, Польше, Словакии, Словении и Франции, где главы государства вносят кандидатуры для парламентского утверждения. Ни к одному из этих государств ECRI подобных претензий не выдвигает.

Более того, в январе 2025 года Национальный парламент Азербайджана принял поправку, которая установила обязательную процедуру общественного обсуждения кандидатур через парламентский сайт и СМИ. Это шаг к прозрачности, который ECRI в своем отчете проигнорировала, несмотря на то, что документ был опубликован уже после вступления поправки в силу.

Именно такая избирательность делает позицию комиссии юридически несостоятельной и политически подозрительной.

Согласно отчету ОБСЕ/БДИПЧ за 2024 год, Азербайджан предоставил данные о 80 зарегистрированных преступлениях с мотивом ненависти, включая 12 дел по расовой или этнической почве и 6 по признаку сексуальной ориентации. Для сравнения: Армения предоставила данные лишь по 4 случаям, Грузия - по 19, а в некоторых странах ЕС (например, в Португалии и Мальте) статистика отсутствует вовсе.

В 2023-2025 годах Министерство юстиции Азербайджана внедрило цифровую систему учета дел по ст. 283 УК (разжигание национальной, расовой или религиозной вражды). Эта система синхронизирована с полицейскими базами данных и ежегодными отчетами прокуратуры. В отчетах 2024 и 2025 годов указано: процент раскрываемости таких преступлений превысил 95%, что является одним из лучших показателей в Восточной Европе.

Тем не менее, ECRI утверждает, что "нет комплексной системы учета". Это не просто ошибочная, но вводящая в заблуждение формулировка. Она игнорирует официальные данные, подтвержденные ОБСЕ, и создает ложное представление о ситуации, что само по себе нарушает принцип объективности мониторинга.

ECRI обязана действовать по единым критериям. Но эти критерии оказываются подвижными. В отношении Азербайджана комиссия требует "обеспечить прозрачность" процедуры отбора омбудсмена, а в отношении Франции, где омбудсмен назначается президентом указом без парламентского голосования, никаких замечаний не делает.

То же самое с вопросом статистики преступлений ненависти: в Великобритании сбор данных ведут местные полицейские участки, при этом система не унифицирована - но ECRI называет это "лучшей практикой". Когда Азербайджан выстраивает централизованную модель, комиссия называет ее "непрозрачной".

Юридически это называется disparate treatment - неравное обращение при одинаковых обстоятельствах. Международное право рассматривает подобную практику как нарушение принципа равенства государств (ст. 2 Устава ООН, ст. 4 Хартии Совета Европы).

Чтобы понять истинные мотивы доклада, нужно посмотреть на его контекст. Весной этого года Совет Европы активно обсуждал "углубление сотрудничества" с Арменией в сфере судебной реформы и "восстановления доверия на Южном Кавказе". Азербайджан, напротив, занимал самостоятельную позицию, требуя реформировать сам Совет Европы и прекратить политизацию правозащитных институтов.

Кроме того, Баку укрепил связи с Турцией, ОДКБ и Организацией тюркских государств, что не совпадает с геополитическими приоритетами Брюсселя. В этих условиях правозащитная риторика стала инструментом давления: через ECRI, ПАСЕ и подкомитет по правам человека Европарламента Запад пытается вернуть Азербайджан в рамки привычной модели зависимости.

Но это не первый случай. В 2017 году аналогичная кампания велась против Венгрии; в 2022-м - против Польши; теперь, с 2024-го, против Азербайджана. Каждый раз схема одинакова: отчет - "частично выполнено", за ним политические заявления, за ними - резолюции и медийная атака.

Парадокс в том, что Азербайджан делает именно то, чего требует ECRI, - укрепляет институты, цифровизирует правосудие, развивает антидискриминационное законодательство. В 2024 году были внесены поправки в Трудовой кодекс, расширившие перечень признаков, по которым запрещена дискриминация (добавлены "гендерная идентичность" и "социальное происхождение"). В 2025 году создана рабочая группа при Министерстве юстиции для гармонизации законодательства с Директивой ЕС 2000/78/EC.

То есть рекомендации выполняются, но признания этого не происходит, потому что для политической логики Брюсселя важны не прогресс, а подчинение.

Когда ECRI обвиняет Азербайджан в "частичном выполнении" рекомендаций, она опирается не на международные нормы, а на собственные методические критерии, утвержденные внутри Совета Европы. Эти критерии не ратифицированы государствами-членами, не являются частью международных договоров и не имеют силы обычного права (customary law).

В отличие от Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), чьи решения обязательны, отчеты ECRI не подлежат юридической имплементации. Азербайджан имеет полное право рассматривать их как экспертное мнение, а не как источник обязательств. Это четко следует из статьи 1 Европейской конвенции по правам человека: обязанности государств распространяются только на права и свободы, закрепленные самой Конвенцией и протоколами к ней.

Таким образом, требования ECRI "привести процедуру назначения омбудсмена в полное соответствие со стандартами комиссии" не имеют юридической силы. Они могут быть приняты к сведению, но не навязаны извне.

Азербайджанская система защиты прав человека развивается в русле международных стандартов, но не под диктовку. Пример - концепция "Açıq hökumət" (Открытое правительство), принятая в 2024 году. Она объединяет механизмы гражданского участия, прозрачности бюджета, доступ к информации и антикоррупционные реформы. В 2025 году Баку занял 41-е место в индексе Transparency International, поднявшись на 19 позиций за два года - это не "частичное выполнение", а системный прогресс.

Кроме того, институт омбудсмена активно взаимодействует с международными структурами: в 2024 году офис омбудсмена Азербайджана направил 112 представлений в государственные органы, участвовал в 43 международных форумах, опубликовал четыре ежегодных отчета и принял участие в миссии GANHRI в Женеве.

Это не имитация независимости, а ее практическая реализация.

Проблема ECRI - не в содержании, а в самой методологии. Комиссия использует "приоритетные рекомендации", которые формируются кулуарно, без обязательного участия государств. Это противоречит принципу audi alteram partem - "слушай другую сторону". Азербайджан неоднократно направлял в ECRI свои замечания, указывая на фактические ошибки, но в итоговом отчете они не были отражены.

Такая практика превращает мониторинг в инструмент давления. В результате институты Совета Европы теряют доверие даже среди своих членов. Не случайно в 2025 году аналогичные претензии к ECRI высказали Венгрия, Сербия и даже Италия.

Когда правозащитный механизм превращается в политическую дубинку, он перестает служить своим целям. Международное право построено на равновесии, а не на иерархии; его сила - в уважении к суверенитету, а не в попытке диктата.

Азербайджан не отказывается от диалога с Советом Европы. Более того, МИД Азербайджана в марте 2025 года заявил о готовности "продолжать сотрудничество с ECRI в духе профессионализма и взаимного уважения". Но сотрудничество возможно только на основе равенства, а не подозрения.

Если Брюссель и Страсбург не пересмотрят свою методологию, региональное доверие будет утрачено окончательно. Южный Кавказ - не периферия Европы, а ее юго-восточный фундамент, где формируются новые модели взаимодействия между Востоком и Западом. Азербайджан доказал, что способен выстраивать эффективные институты, сочетая национальную специфику с международными стандартами.

История с докладом ECRI - это не спор о формах назначения омбудсмена и не дебаты о статистике преступлений. Это вопрос принципа: может ли европейская бюрократия навязывать свою волю суверенным государствам под видом универсальных ценностей.

Азербайджан отвечает делом: реформами, законами, прозрачностью, цифровыми платформами и независимыми институтами. Комиссия отвечает словами - отчетами, составленными по шаблону. Но право измеряется не словами, а действием.

ECRI имеет право критиковать, но не имеет права диктовать. Суверенитет - не метафора, а юридическая категория, закрепленная в Уставе ООН. И пока в Страсбурге путают эти понятия, Баку продолжает строить государство, где права человека не декларируются, а реализуются.