ООН: от решений к действиям

Реформа организации и роль Азербайджана в формировании более эффективной системы международной безопасности

Сохраняя Устав ООН, необходимо реформировать саму организацию, чтобы она стала более современной, представительной и эффективной

Критика ООН за недостаточную эффективность ее работы все усиливается. На этом фоне все чаще звучат призывы к реформированию универсальной международной организации. Одним из наиболее наглядных свидетельств ограниченных возможностей системы ООН стало невыполнение четырех резолюций Совета Безопасности, принятых в 1993 году в связи с армяно-азербайджанским конфликтом. Несмотря на то, что эти документы требовали прекращения боевых действий и вывода сил с оккупированных территорий Азербайджана, на протяжении десятилетий действенного механизма их исполнения так и не было создано.

В конечном итоге восстановление территориальной целостности и суверенитета Азербайджана было обеспечено самим государством. Именно этот опыт вновь выводит на первый план фундаментальный вопрос: какой практический смысл имеют решения Совета Безопасности ООН, если международная система не располагает действенными инструментами для обеспечения их исполнения?

Своим мнением по поводу реформирования ООН и роли в этом средних держав, таких как Азербайджан, в интервью газете «Бакинский рабочий» поделилась депутат Милли Меджлиса Севиндж Фаталиева.

- Насколько нынешняя система ООН способна обеспечивать выполнение собственных решений, если ее полномочия и политические обязательства не всегда подкреплены действенными механизмами их реализации?

- Безусловно, сегодня определенное институциональное несоответствие существует. Однако я бы не стала объяснять проблему исключительно нехваткой инструментов. ООН остается единственной универсальной международной организацией, объединяющей практически все государства мира, и ее значение как площадки для дипломатии, согласования интересов и формирования международно-правовых норм трудно переоценить.

Проблема скорее заключается в том, что современная система международных отношений меняется быстрее, чем механизмы глобального управления. Международные кризисы становятся все более сложными и взаимосвязанными, а во многих случаях развиваются быстрее, чем международные институты успевают на них реагировать. Поэтому сегодня речь должна идти не об ослаблении ООН, а, напротив, о повышении эффективности ее механизмов и адаптации организации к новым политическим реалиям.

Особенно отчетливо это проявляется в деятельности Совета Безопасности. Его решения обладают особым международно-правовым весом, однако само принятие резолюции еще не гарантирует ее своевременного исполнения. Азербайджан на собственном опыте столкнулся с последствиями такого несоответствия. Четыре резолюции СБ ООН - №822, 853, 874 и 884, принятые в 1993 году в связи с карабахским конфликтом, на протяжении десятилетий оставались невыполненными. Президент Ильхам Алиев неоднократно обращал внимание на этот факт. Для международной системы это чрезвычайно серьезный сигнал: если принятое решение не подкрепляется действенным механизмом исполнения, закономерно возникают вопросы об эффективности всей системы коллективной безопасности.

Поэтому дискуссии о реформировании ООН сегодня носят уже не теоретический, а сугубо практический характер. Необходимо сокращать разрыв между политическими решениями и их реализацией, повышать представительность институтов и не допускать избирательного применения международного права. В то же время принципиально важно сохранить центральную роль ООН, поскольку реальной альтернативы универсальной организации такого масштаба сегодня фактически не существует. Речь должна идти о том, чтобы, сохраняя Устав ООН и международное право в качестве общей основы межгосударственных отношений, сделать саму организацию более современной, представительной и эффективной.

- Что необходимо предпринять для того, чтобы резолюции Совета Безопасности ООН беспрекословно выполнялись?

- Первое и главное условие - вернуть принцип обязательности решений Совета Безопасности в центр международной политики. Ситуация, при которой одни резолюции исполняются практически незамедлительно, а другие десятилетиями остаются на бумаге, неизбежно подрывает доверие не только к Совету Безопасности, но и ко всей системе международного права. Исполнение решений не должно зависеть от геополитического веса того или иного государства, конфигурации союзов или политических предпочтений отдельных центров силы. Азербайджан последовательно выступает на международных площадках против избирательного подхода к выполнению резолюций.

Не менее важны и механизмы последующего контроля за их исполнением. Сегодня международное сообщество нередко концентрируется на самом факте принятия резолюции, тогда как мониторинг ее дальнейшей реализации остается значительно слабее. По наиболее важным решениям было бы целесообразно предусмотреть четкую дорожную карту: конкретные сроки исполнения, регулярную отчетность перед Советом Безопасности, оценку достигнутого прогресса, а в случае преднамеренного неисполнения - заранее определенный комплекс дипломатических и международно-правовых мер. Это позволило бы превратить резолюции из преимущественно политического сигнала в полноценный работающий инструмент международной безопасности.

Однако даже самый совершенный механизм будет малоэффективен без политической воли государств, прежде всего постоянных членов Совета Безопасности. Поэтому вопрос исполнения решений напрямую связан с более широкой реформой самого Совета. Необходима система, при которой единые нормы применяются ко всем, а решение международного органа не становится заложником ситуативных геополитических интересов.

Опыт Азербайджана особенно наглядно показывает, насколько разрушительными могут быть последствия многолетнего отсутствия действенного механизма реализации уже принятых решений. Поэтому эффективность Совета Безопасности следует оценивать не по количеству принятых документов, а по тому, насколько своевременно и последовательно они воплощаются в жизнь.

- Какую роль в реформировании ООН способны сыграть средние державы, включая Азербайджан?

- Реформирование ООН не должно сводиться исключительно к дискуссиям между крупнейшими государствами мира. Напротив, именно средние державы способны придать этому процессу дополнительную легитимность, поскольку они непосредственно заинтересованы в международной системе, основанной не на праве сильного, а на понятных и одинаковых для всех правилах. Возможности таких государств в одностороннем порядке формировать глобальную повестку, как правило, ограничены. Поэтому эффективная многосторонность для них не абстрактный принцип, а одно из важнейших условий национальной и международной безопасности.

В этом отношении Азербайджан уже выступает не только участником дискуссии, но и автором конкретных инициатив. В период председательства в Движении неприсоединения Баку выдвигал идею формирования более справедливого и географически сбалансированного состава СБ ООН. Президент Ильхам Алиев неоднократно подчеркивал необходимость расширения представленности Глобального Юга, более полного учета интересов Движения неприсоединения, Организации исламского сотрудничества и Африки. Это принципиально важный подход, поскольку речь идет не просто об увеличении числа членов Совета Безопасности, а об устранении структурного дисбаланса, сложившегося еще в середине XX века.

Роль Азербайджана примечательна и тем, что наша страна одновременно активно взаимодействует с различными политическими и экономическими пространствами: Европой, Центральной Азией, исламским миром, Движением неприсоединения, Организацией тюркских государств и ШОС. Такая архитектура внешней политики позволяет выступать в определенном смысле связующим звеном между различными группами государств.

Средние державы могут быть особенно эффективны в периоды дефицита взаимного доверия между глобальными центрами силы: выдвигать компромиссные инициативы, способствовать сближению региональных позиций и добиваться того, чтобы реформирование международных институтов отражало интересы значительно более широкого круга государств, чем это происходит сегодня.

- Кстати, ШОС, изначально являвшаяся региональной организацией, ориентированной преимущественно на вопросы безопасности в Центральной Азии, сегодня превратилась в масштабный механизм евразийского сотрудничества.

- Эволюция, которую ШОС прошла за последние 25 лет, действительно подтверждает такую оценку. Организация создавалась в совершенно иных международных условиях, и на первоначальном этапе центральное место в ее деятельности занимали вопросы пограничной безопасности, борьбы с терроризмом, экстремизмом и сепаратизмом. Сегодня ее повестка стала значительно шире. ШОС все активнее занимается вопросами экономического сотрудничества, транспортных коммуникаций, энергетики, цифровизации, гуманитарных связей и региональной взаимосвязанности. Последний саммит вновь продемонстрировал, что организация постепенно превращается в одну из ключевых площадок, на которых обсуждается будущая архитектура Евразии.

Важное значение имеет и количественное измерение этого процесса. В пространстве ШОС и вокруг него представлены крупнейшие государства Евразии, а формат «ШОС+» существенно расширяет политическую географию диалога. Речь уже идет о масштабах, значительно выходящих за рамки узкого регионального формата.

При этом чрезвычайно велик и экономический потенциал этого пространства: участвующие в нем государства охватывают значительную часть населения планеты, крупнейшие рынки, энергетические ресурсы и важнейшие сухопутные транспортные маршруты. Поэтому значение ШОС все в большей степени определяется не только вопросами безопасности, но и ее способностью содействовать формированию устойчивых связей между различными частями Евразии.

Для Азербайджана эта трансформация имеет особое значение. Наша страна географически находится на стыке Центральной Азии, Южного Кавказа, Каспийского региона и Европы и последовательно укрепляет свою роль в качестве транспортно-логистического узла между Востоком и Западом. На этом фоне сотрудничество с ШОС естественным образом вписывается в многовекторную внешнеполитическую стратегию Азербайджана.

В этом контексте следует рассматривать и участие Президента Ильхама Алиева во встречах в формате «ШОС+»: речь идет не о формальном присутствии на региональном форуме, а об активном участии Азербайджана в обсуждении новой системы экономических, транспортных и политических связей на евразийском пространстве.

- Может ли превентивная дипломатия, как это предлагает президент Кыргызстана, стать тем особым вкладом ШОС и ШОС+ в укрепление международного мира?

- Принцип превентивной дипломатии сегодня приобретает особое значение, поскольку «цена» уже начавшегося конфликта несопоставимо выше тех усилий, которые требуются для его своевременного предотвращения. Международная практика по-прежнему во многом строится на реактивной модели: сначала возникает кризис, после чего начинаются дипломатические усилия по его локализации. Между тем гораздо более рациональным подходом является создание механизмов раннего политического диалога, позволяющих выявлять противоречия до того, как они перерастут в открытую конфронтацию. В этом отношении акцент, сделанный президентом Кыргызстана на усилении превентивной дипломатии, полностью созвучен задачам, которые объективно стоят сегодня перед евразийскими институтами.

У ШОС есть определенные преимущества для развития такого подхода. Организация объединяет государства с различными политическими системами, внешнеполитическими приоритетами и порой несовпадающими интересами, однако сама ее модель основывается на постоянном диалоге и поиске консенсуса. Формат «ШОС+» дополнительно расширяет эти возможности, создавая площадку для прямого общения между государствами, которые в рамках других институциональных форматов не всегда взаимодействуют с такой же интенсивностью.

Поэтому ШОС способна сформировать собственный подход к предотвращению кризисов - через консультации, посредничество, меры укрепления доверия, экспертные механизмы и постоянные политические контакты. В условиях дальнейшей фрагментации международной системы потребность в таком вкладе особенно велика.

Вместе с тем превентивная дипломатия не должна превращаться в инструмент вмешательства во внутренние дела государств или навязывания им готовых решений. Ее эффективность возможна только при уважении суверенитета, территориальной целостности и принципов международного права. Для Азербайджана это имеет принципиальное значение.

Опыт нашей страны показывает, что устойчивый мир требует одновременно диалога, политической воли и прочной опоры на международно-правовые нормы. Если ШОС и формат «ШОС плюс» смогут объединить эти элементы и превратить предотвращение конфликтов на ранней стадии в одно из системных направлений своей деятельности, это действительно может стать одним из наиболее востребованных вкладов организации в современную архитектуру международной безопасности.