Совет министров ОБСЕ выявляет глубокую стратегическую фрагментацию МНЕНИЕ

Day.Az представляет вниманию читателей аналитический материал исполнительного директора европейского издания CE Report Айтен Алиевой, посвященный роли Cовету министров ОБСЕ.

Совет министров ОБСЕ как опора политического управления

Совет министров (СМ) ОБСЕ является высшим регулярным политическим органом принятия решений в Организации и центральным элементом ее системы управления. В его работе участвуют министры иностранных дел всех 57 государств - участниц, и он собирается ежегодно для рассмотрения развития ситуации в регионе ОБСЕ и выработки политических ориентиров. Совет министров принимает решения и декларации, которые имеют политически обязательный характер и определяют стратегическое направление Организации. Хотя этот основанный на консенсусе процесс принятия решений отражает инклюзивную природу ОБСЕ, он одновременно создает структурную уязвимость к параличу. Исторически Совет министров функционировал как площадка, на которой вопросы безопасности, выходящие за рамки идеологических и региональных разделительных линий, могли обсуждаться в рамках общего подхода.

На протяжении многих лет Совет министров принимал ряд значимых и долгосрочных решений, которые сформировали идентичность ОБСЕ. Среди них решения, укрепляющие меры по укреплению доверия и безопасности, закрепленные в Венском документе, а также обязательства по развитию контроля над вооружениями, транспарентности и военной предсказуемости. Не менее важны решения в человеческом измерении, включая усиление механизмов наблюдения за выборами, защиту прав меньшинств, верховенство права, свободу средств массовой информации и борьбу с нетерпимостью. Стратегический документ из Маастрихта (2003 год) ввел заметное расширение экономического и экологического измерений, установив связь между стабильностью, надлежащим управлением и устойчивым развитием. Стратегические решения Совета министров способствовали трансформации ОБСЕ из форума по укреплению доверия времен холодной войны в комплексную организацию в сфере безопасности.

Совет министров 2025 года, проходящий в год 50-летия ОБСЕ, представляет собой важное событие само по себе, однако он выделяется и на фоне предыдущих встреч. Вместо того чтобы символизировать единство или прогресс, он подчеркивает степень раскола внутри Организации. Значение этого заседания Совета министров заключается не в прорывных решениях, а в подтверждении принципов Хельсинки в условиях их размывания и нарушения. Юбилей подчеркивает переход от выработки норм к их сохранению. Хотя консенсусные документы обычно сформулированы осторожно и остаются ограниченными по масштабу, их принятие все же означает общий минимальный уровень приверженности сохранению ОБСЕ как политической рамки. Совет министров 2025 года таким образом демонстрирует одновременно ограничения и сохраняющуюся важность дипломатии на уровне министров в рамках ОБСЕ.

Председательство Финляндии в 2025 году. Устойчивость и институциональное попечительство

Председательство Финляндии в ОБСЕ в 2025 году проходило в особенно сложной политической среде и было очевидно выстроено вокруг акцента на устойчивость и преемственность. Финляндия не стремилась к крупным политическим прорывам, признавая структурные ограничения, обусловленные поляризацией и принципом консенсуса. Вместо этого основное внимание уделялось защите ключевых функций ОБСЕ и подтверждению ее базовых принципов.

Наиболее заметным символическим моментом стала 50-я годовщина ОБСЕ (Хельсинки+50), к которой Финляндия подошла как к моменту стратегического осмысления, а не празднования. Юбилей высветил разрыв между изначальным видением, зафиксированным в Хельсинки, и нынешней реальностью, одновременно подчеркнув продолжающуюся актуальность этих принципов.

Вторым важным событием стал первый Молодежный форум ОБСЕ, который обозначил поколенческое расширение вовлеченности в деятельность Организации. Форум уделил особое внимание участию молодежи в обсуждении вопросов безопасности, устойчивости демократии и стабильности общества. Хотя форум не обладал формальными полномочиями по принятию решений, он стал стратегической инвестицией в долгосрочную легитимность ОБСЕ. Еще одним определяющим моментом стало закрытие Минской группы ОБСЕ, что ознаменовало завершение многолетнего механизма посредничества на Южном Кавказе. Это закрытие отразило геополитические реалии и сокращение пространства для многостороннего посредничества.

Финляндия также выступила с инициативами по продвижению обсуждений вопросов климата и безопасности, цифровых вызовов и устойчивости общества. Финансовые нововведения, возникшие в результате более широкой опоры на внебюджетные средства, были практической необходимостью. В период своего председательства Финляндия поддерживала сильный фокус на вопросах, связанных с Украиной, уделяя особое внимание институциональной преемственности и сохранению норм. В совокупности эти элементы характеризуют председательство, которое приняло существующие ограничения и сосредоточилось на институциональной устойчивости, а не на амбициозных политических результатах.

Швейцария и председательство в ОБСЕ. Исторический опыт и стратегическая преемственность

Швейцария должна в третий раз занять пост председателя ОБСЕ в 2026 году, ранее она уже председательствовала в 1996 и 2014 годах. Каждое из этих председательств приходилось на разные исторические контексты. В 1996 году Швейцария возглавляла ОБСЕ, которая развивалась институционально и действовала в относительно кооперативной постхолодной среде. Тогда основной акцент делался на построении структур, укреплении полевых миссий и установлении общих стандартов. Напротив, председательство 2014 года проходило в условиях череды кризисов и было отмечено серьезной геополитической напряженностью после аннексии Крыма.

Председательство 2026 года станет существенным отличием от предыдущих этапов. Швейцарии предстоит работать в условиях затяжного периода поляризации, а не острого кризиса или оптимистического перехода. ОБСЕ 2026 года финансово уязвима, политически разделена и институционально стеснена. В отличие от 2014 года Швейцарии предстоит не управление эскалацией, а нормализация конфликта. Поэтому успех процесса будет измеряться не результатами посредничества, а выживанием задействованных институтов. Роль Швейцарии будет строиться вокруг сдержанности, предсказуемости и процедурной легитимности, а не вокруг политического активизма.

Швейцарский нейтралитет рассматривается как политически приемлемый стабилизирующий фактор в рамках сильно расколотой организации. Сохранение нейтральной позиции способно снизить сопротивление со стороны различных групп и понизить порог для достижения консенсуса. В отличие от геополитических расчётов, которые обычно окружают государства, связанные с союзническими блоками, Швейцария придерживается нейтралитета, избегая автоматических предположений о политических союзах. Ее дипломатическая традиция делает акцент на посредничестве, мирном диалоге и процедурной справедливости. В период, когда само лидерство может становиться предметом политизации, нейтралитет дает дополнительный кредит доверия.

Решение о назначении Швейцарии на пост председателя вновь отражает стратегические соображения государств - участниц. Многие страны демонстрируют предпочтение в пользу преемственности и управляемости доверия, а не в пользу активизма. Правовой и политический нейтралитет Швейцарии помогает ОБСЕ оставаться инклюзивной площадкой. Нейтралитет в данном контексте не означает пассивность, а выступает функциональным инструментом предотвращения институционального развала. Он позволяет Швейцарии действовать как честный посредник даже тогда, когда существенный прогресс ограничен. В краткой формулировке, нейтралитет сейчас ценится больше как механизм минимизации ущерба, чем как средство трансформационного лидерства.

Видение председательства Швейцарии в 2026 году

Видение председательства Швейцарии в ОБСЕ в 2026 году можно охарактеризовать как стремление обеспечить руководство и управление, а не как попытку добиться немедленных и резких изменений. Оно определяется осознанием того, что ОБСЕ в настоящее время функционирует в условиях постоянных политических ограничений, при которых амбициозные программы реформ нереалистичны и не найдут консенсуса. В связи с этим Швейцария, вероятнее всего, сформулирует свое председательство вокруг концепции стабилизации управления, стремясь к тому, чтобы Организация оставалась функциональной, авторитетной и значимой, несмотря на ограниченную способность принимать решения. Центральной задачей станет не расширение мандата ОБСЕ, а защита ее институционального ядра и сохранение ее роли как инклюзивного форума по вопросам безопасности.

Ключевой частью этой стратегии станет поддержание открытого и организованного диалога. Ожидается, что Швейцария сделает особый упор на поддержание открытых каналов связи во всех форматах ОБСЕ, даже в тех случаях, когда достижение содержательных договоренностей представляется маловероятным. Это включает в себя продуманное формирование повестки Постоянного совета, аккуратное ведение политически чувствительных дискуссий и более широкое использование неформальных консультаций. В 2026 году диалог будет цениться прежде всего за его превентивную и деэскалационную роль в условиях растущего недоверия, а не только за способность давать немедленные результаты.

Еще одним важным элементом видения Швейцарии являются механизмы раннего предупреждения и управления рисками. Хотя такие механизмы формально существуют в рамках ОБСЕ, на практике они зачастую используются неполностью или игнорируются по политическим причинам. Швейцария может отдать приоритет улучшению связки между полевой отчетностью, тематическим анализом и политическими дискуссиями. Это повысит способность ОБСЕ выявлять динамику эскалации до того, как она выйдет из-под контроля. Такой подход соответствует прагматичной дипломатии Швейцарии и не требует принятия новых нормативных обязательств, что делает его политически осуществимым.

Вероятно, Швейцария также поднимет вопрос о устойчивости демократических процессов, особенно в контексте цифровизации. Не возобновляя идеологических споров по поводу продвижения демократии, председательство может обозначить такие вызовы, как дезинформация, иностранное влияние, киберугрозы и использование искусственного интеллекта в выборах, как общие риски безопасности, затрагивающие все государства - участники. Рассмотрение этих проблем через призму технического диалога и мер по укреплению доверия позволит вести работу даже там, где уровень нормативной чувствительности высок.

Еще одним потенциальным направлением является рассмотрение вопросов безопасности в связи с новыми технологиями. Швейцария хорошо подготовлена к тому, чтобы инициировать структурированные обсуждения искусственного интеллекта, автономных систем и цифрового надзора с точки зрения снижения рисков и повышения транспарентности. Цель этих обсуждений будет заключаться не в выработке регуляций, а в повышении осведомленности, что будет способствовать предсказуемости и взаимному пониманию. Такой подход позволит модернизировать повестку ОБСЕ, не выходя за рамки ее мандата. Председательство может также стимулировать размышления о том, какие инструменты ОБСЕ остаются эффективными, а какие требуют адаптации в нынешних условиях. Это означает переход от расширения к внутренней проверке и уточнению.

Регионы, требующие стратегического внимания в 2026 году

С учетом ограниченного политического ресурса и операционных возможностей председательству Швейцарии в 2026 году необходимо будет сосредоточиться на стратегическом взаимодействии, уделяя внимание тем регионам и странам, где отсутствие присутствия ОБСЕ могло бы иметь наибольший негативный эффект. Соответственно, приоритет определяется не видимостью, а риском утраты влияния и институционального ослабления.

Украина останется центральным направлением, хотя и не в классическом формате посредничества. К 2026 году участие ОБСЕ в Украине будет носить структурированный и долгосрочный характер. Роль Швейцарии будет заключаться в защите и поддержании деятельности ОБСЕ, связанной с документированием, подотчетностью, поддержкой верховенства права и сохранением институциональной памяти. Эти функции необходимы для поддержания авторитета Организации. Сокращение участия ОБСЕ в украинском контексте воспринималось бы как согласие с размыванием норм, что имело бы последствия далеко за пределами самого конфликта.

Еще одним критически важным регионом является Южный Кавказ. После закрытия Минской группы ОБСЕ роль Организации в этом регионе значительно сократилась. Однако полный выход из региона создал бы риск утраты значимости ОБСЕ в стратегически важной зоне. В этих условиях Швейцария должна ориентировать усилия на меры по укреплению доверия, содействие диалогу и техническое сотрудничество там, где это политически приемлемо. Это может включать поддержку дискуссий по вопросам пограничной безопасности, меры гуманитарного и социального доверия, а также региональные инициативы сотрудничества.

Западные Балканы остаются регионом, где ОБСЕ имеет значительное операционное присутствие и ощутимое влияние. Продолжающиеся проблемы, связанные с откатом в демократическом развитии, целостностью выборов, свободой СМИ и нерешенными этническими противоречиями, по-прежнему создают серьезные риски для безопасности. В период председательства Швейцарии сохранение внимания к этому региону укрепит превентивную роль ОБСЕ и продемонстрирует, что Организация по-прежнему способна добиваться конкретных результатов. Работа в этом направлении выполняет и символическую функцию, подчеркивая, что профилактика конфликтов остается ключевым мандатом ОБСЕ.

Центральная Азия должна стать приоритетным регионом благодаря своему стратегическому положению и открытости к взаимодействию с ОБСЕ. Такие страны, как Казахстан, Узбекистан и Кыргызстан, продолжают воспринимать ОБСЕ как площадку для диалога по вопросам управления, пограничного менеджмента, экологических вызовов и экономической взаимосвязи. Нейтральный дипломатический профиль Швейцарии в этом контексте особенно выгоден, поскольку позволяет выстраивать сотрудничество без давления в плане геополитического выбора. Фокус на Центральной Азии также способствует поддержанию баланса между Европой и Азией в повестке ОБСЕ, предотвращая чрезмерную концентрацию внимания исключительно на европейских вопросах.

Швейцарии предстоит уделить процедурное и институциональное внимание России и Беларуси, несмотря на минимальное реальное сотрудничество. Речь не идет о политических уступках, а о сохранении инклюзивности как условия выживания Организации. Маргинализация этих участников негативно отразилась бы на универсальности ОБСЕ и могла бы ускорить ее институциональную фрагментацию. Задача Швейцарии будет заключаться в том, чтобы поддерживать их участие в установленных рамках, управлять попытками блокирования решений и предотвращать дальнейшее разрушение механизма консенсусного управления.

Региональный фокус швейцарского председательства в 2026 году должен быть выборочным, дифференцированным и основанным на оценке рисков. Успех Швейцарии будет зависеть от ее способности сохранить присутствие там, где оно остается значимым, вовремя отходить там, где это необходимо, и одновременно не допустить, чтобы ОБСЕ стала неактуальной из-за нехватки внимания.

Тем не менее председательство Швейцарии почти наверняка столкнется с целым рядом структурных вызовов. Затянувшаяся политическая поляризация, скорее всего, сохранится и продолжит мешать достижению консенсуса по вопросам бюджета, мандатов и назначений. Ожидается, что нынешний период финансовой неопределенности негативно повлияет на способность институтов ОБСЕ эффективно планировать свою работу. Очевидно, что традиционные механизмы контроля над вооружениями остаются ослабленными и используются не в полной мере. Перед Швейцарией также стоит задача управления асимметричными ожиданиями со стороны государств - участниц. Одни партнеры будут ожидать от председательства лидерства в духе устоявшихся норм, другие - максимального нейтралитета и сдержанности. Достижение баланса между этими ожиданиями при сохранении доверия станет серьезным испытанием. Дополнительную сложность создает необходимость поддерживать релевантность ОБСЕ на фоне конкуренции с другими организациями. Важно избегать чрезмерных обещаний, которые могут привести к дальнейшему разочарованию.

Неопределенный путь к председательству в 2027 году

Несколько стран рассматриваются как возможные кандидаты на председательство в ОБСЕ в 2027 году, включая Австрию, Ирландию и Казахстан. Эти государства считаются институционально надежными и политически приемлемыми в рамках консенсусных процедур. Однако продолжающееся отсутствие подтвержденного председателя является необычной ситуацией. Эта задержка скорее отражает ситуацию, когда среди государств - участников сложился молчаливый консенсус относительно нежелания брать на себя эту роль, а также снижение мотивации к лидерству, чем какой-либо процедурный сбой. Председательство в ОБСЕ стало политически затратным и репутационно рискованным предприятием. Государства не спешат рано брать на себя обязательства в условиях неопределенности и ограниченного влияния. Хотя эту ситуацию еще нельзя назвать полноценным кризисом, она является тревожным сигналом, который следует воспринимать серьезно. Это свидетельство снижения уровня доверия и способности к долгосрочному стратегическому планированию. Затягивание процесса может со временем подорвать институциональный авторитет ОБСЕ. На данном этапе ситуация скорее отражает стратегическую нерешительность, чем коллапс.

Выживание ОБСЕ имеет ключевое значение, поскольку ее исчезновение усилило бы нестабильность и сделало бы невозможной работу по преодолению системных дисфункций. Ни одна другая организация не обладает столь широким и инклюзивным составом участников и столь комплексным пониманием безопасности, как ОБСЕ. Организация обеспечивает каналы диалога, которые остаются действующими даже в периоды конфронтации. Она не имеет аналогов по соотношению затрат и эффективности в рамках своей компетенции. Кроме того, ОБСЕ поддерживает стандарты через систематический мониторинг, всестороннюю документацию и оперативную отчетность, даже тогда, когда применение мер принуждения невозможно. Критика о том, что неэффективная ОБСЕ якобы легитимирует нарушения, недооценивает значение институциональной памяти. Важно, что документированные нормы сохраняют политическую значимость. Будущее ОБСЕ заключается в управлении ожиданиями, а не в наращивании амбиций. Ее лучше воспринимать как институт по ограничению ущерба, а не как механизм полноценного разрешения конфликтов. Выживание является стратегической необходимостью. В условиях фрагментированного порядка в сфере безопасности именно способность выдерживать нагрузку и сохранять присутствие становится ключевым вкладом ОБСЕ.