Bələdiyyələr: Yerli özünüidarə cəmiyyətdə yerini tapıbmı?

Azərbaycanda bələdiyyə institutu dövlət müstəqilliyinin bərpasından sonra demokratik cəmiyyət quruculuğunun tərkib hissəsi kimi formalaşmağa başlayıb. 1995-ci il Konstitusiyasında ilk dəfə olaraq yerli özünüidarəetmə prinsipi hüquqi cəhətdən təsbit olunub, 1999-cu ildə isə ölkədə ilk bələdiyyə seçkiləri keçirilib. Bu hadisə ilə Azərbaycanın idarəetmə tarixində mühüm mərhələnin əsası, vətəndaşların isə öz icmalarının idarə edilməsində birbaşa iştirakı üçün hüquqi bazanın formalaşmasının əsası qoyulub.

Başqa sözlə, ötən illər ərzində bu institutun hüquqi bazası mərhələli şəkildə təkmilləşdirilib, “Bələdiyyələrin statusu haqqında”, “Bələdiyyə əmlakı haqqında”, “Bələdiyyələrin maliyyəsinin əsasları haqqında” və digər qanunlar qəbul edilib. Son illərdə həyata keçirilən inzibati islahatlar çərçivəsində bələdiyyələrin strukturunun optimallaşdırılması, bir sıra kiçik bələdiyyələrin birləşdirilməsi və onların idarəetmə qabiliyyətinin artırılması istiqamətində addımlar atılıb. Bununla yanaşı, dövlət bələdiyyələrə dotasiyalar ayırmaqla, onların maliyyə imkanlarını qismən də olsa gücləndirib.

Bələdiyyələrin maliyyə mənbələrinə yerli vergilər, rüsumlar, əmlak icarəsi, torpaq satışından gəlirlər, könüllü ianələr və dövlət subsidiyaları daxildir. Bununla belə, bələdiyyə büdcələrinin payı ölkə üzrə ümumi maliyyə sistemində hələ də çox aşağıdır. Əksər bələdiyyələr öz resurslarını əsasən torpaq idarəçiliyi, abadlıq, ətraf mühitin qorunması və sosial yardım proqramlarına yönəldirlər.

Burada bir məqamı da xatırlatmaq istərdik. “JEK” adı ilə tanınan Mənzil-Kommunal İstismar Sahələrinin fəaliyyəti uzun illərdir ki, cəmiyyətdə müzakirə mövzusu kimi diqqətdə saxlanılır və bu qurumun ləğvi ilə bağlı müəyyən mülahizələr səsləndirilir. Əlbəttə, bu zaman MKİS-in işi bələdiyyələrlə müqayisə olunur, hansının fəaliyyətinin vətəndaş məmnuniyyətinə daha çox təsir göstərə biləcəyi, şəhər və kəndlərin sosial-iqtisadi inkişafına daha çox töhfə verəcəyi ilə bağlı fikirlər bildirilir.

MKİS bir idarəetmə sistemi olaraq bir vaxtlar çoxmənzilli binalarda yaşayış şəraitinin qorunması, təmir-təhlükəsizlik işlərinin görülməsi, abadlıq və təmizlik xidmətlərinin təmin edilməsi kimi mühüm vəzifələri yerinə yetirirdi. Lakin bazar iqtisadiyyatına keçidlə bu sistemin fəaliyyət dairəsi məhdudlaşdırıldı və hüquqi əsasları dəyişdi.

Bu gün “JEK”lərin fəaliyyəti bir sıra hallarda formal xarakter daşıyır, bina və həyətlərdə təmir, sanitar xidmətlər, yaşıllaşdırma işləri ya sakinlərin öz təşəbbüsü, ya da yerli icra hakimiyyətlərinin dəstəyi ilə həyata keçirilir. Bakı və Gəncə kimi iri şəhərlərdə bəzi MKİS yeni idarəçilik modellərinə keçsə də, hələ də çoxu köhnə idarəetmə mexanizmləri ilə fəaliyyət göstərir.

Xatırladaq ki, “JEK”lər uzun illər şəhər və rayonlarda əsasən çoxmənzilli binaların təmir-təhlükəsizlik, təmizlik, həyətlərin abadlığı və digər kommunal xidmətlərini həyata keçirirdi. Lakin ötən əsrin 90-cı illərindən sonra mülkiyyət münasibətləri mövcud şəraiti dəyişdikcə, MKİS-in də rolu getdikcə zəiflədi.

Bugünkü reallıq isə onu göstərir ki, bir çox MKİS ya formal fəaliyyət göstərir, ya da əksər işlər sakinlərin təşəbbüsü ilə həll olunur. Bakı, Gəncə və Sumqayıt kimi iri şəhərlərdə həyata keçirilən pilot layihələrdə binaların idarə olunması üçün mülkiyyətçilərin birgə idarəetmə icmaları (HOA modeli) yaradılır. Bu, beynəlxalq təcrübəyə uyğun yanaşma sayılır. Ekspertlərin fikrincə, belə bir modelin təsis olunması bu istiqamətdə qanunvericiliyin tətbiqi və mövcud problemlərin həlli məqsədi daşıyır. Bu təşəbbüs sakinlərin binanın ümumi idarə olunmasında daha fəal iştirakını gerçəkləşdirərək mənzil qanunvericiliyinin tətbiqini yaxşılaşdırmağı şərtləndirir.

İndi isə MKİS ilə bələdiyyələr arasında cərəyan edən bir narahatlığı da diqqətə çatdırmaq istərdik. Belə ki, vətəndaş müvafiq vergini hansı tərəfə ödəyəcəyini bilmir. Məsələn, “zibil pulu” deyilən məişət tullantılarının daşınması üçün ödənişlər həm MKİS, həm də bələdiyyələr tərəfindən tələb olunur. Yaxud, evlərə və qeyri-yaşayış sahələrinə görə əmlak vergisinin reallaşması qanunvericilikdə bələdiyyələrə həvalə edilib. Amma MKİS də bu vəsaitin onun hesabına köçürülməsini iddia edir və bu məqsədlə qurumun əməkdaşları tərəfindən qapılar döyülməkdə davam edir. Bəs, əslində, əsl həqiqət kimin – hansı qurumun tərəfindədir?

İqtisadçı-ekspert Ruslan Atakişiyevin sözlərinə görə, vətəndaşlar sahib olduqları evə və qeyri-yaşayış sahəsinə görə əmlak vergisi ödəyirlər. Bu vergi qanunvericilikdə müəyyən edilib və toplanılması bələdiyyələrə tapşırılıb. Amma insanları çaşdıran digər məqam isə mənzil-istismar sahəsinin əməkdaşlarının da onlardan ev pulu istəmələri ilə bağlıdır. Ancaq bu qurumun belə bir fəaliyyətlə məşğul olması qeyri-qanunidir. Çünki əvvəllər mənzil-istismar sahəsinin bununla bağlı üzərinə düşən səlahiyyətlər indi bələdiyyələrə aiddir. Bəzi vətəndaşlardan tələb olunan “ev pulu”ndan isə söhbət gedə bilməz. Çünki vergilər müvafiq qanuna əsasən, bələdiyyəyə ödənilir. Bu vəziyyət sovet dövründə dövlətin tikdiyi binaların və indiki özəlləşdirilmiş mənzillərin idarə olunması arasındakı fərqlə əlaqədardır.

Bir binada həm özəl, həm də dövlət mülkiyyətli mənzil varsa, bu zaman özəl evin sahibi nə etməlidir? Məsələ ilə bağlı hüquqşünas Roman Qaraşov qeyd edir ki, özəl mülkiyyət sahibi əgər özü istəyərsə, mənzil istismar sahəsi ilə müqavilə bağlayıb, onun hansı bir xidmətindən ödənişli yolla istifadə edə bilər. Əks halda, onlardan ödəniş tələb olunması qanunsuzdur.

Buradan aydın olur ki, mənzil-istismar sahələrinin indiyə qədər həyata keçirdiyi səlahiyyətlərin bir qismi artıq bələdiyyələrə məxsusdur. Əmlak özəlləşdirildiyindən, vətəndaşlardan “ev pulu” adı altında əlavə ödəniş tələb edilməsi qanunsuzdur, çünki vergilər bələdiyyələrə ödənilir.

Dövlət mülkiyyəti ilə əmlak özəlləşdirilməsi arasındakı fərqə gəldikdə isə qeyd edilir ki, sovet dövründə dövlət mənzilləri tikib vətəndaşlara verirdi, buna görə də mənzil-kommunal sahələri fəaliyyət göstərirdi. Mənzillər özəlləşdirildikdən sonra isə vəziyyət dəyişib və vətəndaşların əmlakına sahibliyi onun maliyyə məsuliyyətini də əhatə edir.

Mövcud problemlər həllini gözləyir

Bələdiyyələrin fəaliyyətində bir sıra digər problemlər də nəzərə çarpır. Ən diqqətçəkən çətinliklərdən biri maliyyə resurslarının məhdudluğudur. Yerli vergi bazasının zəifliyi, gəlir mənbələrinin azlığı və bələdiyyələrin özəl sektorla əməkdaşlıq imkanlarının məhdud olması onların iqtisadi müstəqilliyini məhdudlaşdırır. Nəticədə bələdiyyələr çox vaxt yalnız formal fəaliyyətlə kifayətlənir və sosial layihələrin icrasında passiv mövqe tutur.

Digər mühüm məsələ inzibati səlahiyyətlərin məhdudluğudur. Mövcud qanunvericilik bələdiyyələrin səlahiyyətlərini əsasən yerli əhəmiyyətli məsələlərlə – torpaq idarəçiliyi, abadlıq, sosial yardım və kommunal xidmətlər sahəsi ilə məhdudlaşdırır. Lakin bu səlahiyyətlərin həyata keçirilməsi üçün bəzən yerli icra hakimiyyəti orqanlarının razılığı tələb olunur ki, bu da bələdiyyə müstəqilliyinin praktik icrasını çətinləşdirir.

Kadr potensialı da bələdiyyələrin səmərəli fəaliyyətinə təsir edən əsas amillərdəndir. Bir çox bələdiyyələrdə peşəkar idarəetmə, maliyyə planlaşdırması və layihə idarəçiliyi bacarıqlarına malik mütəxəssislərin azlığı özünü büruzə verir. Bu sahədə dövlət dəstəyi olsa da, bələdiyyə təlim proqramlarının institusional xarakter alması hələ də zəruridir. Bununla yanaşı, ictimai nəzarətin zəifliyi, vətəndaşların bələdiyyə iclaslarında iştirakının az olması və hesabatlılıq mexanizmlərinin tam formalaşmaması da mövcud problemlərdəndir. İctimai iştirakçılığın zəif olması bələdiyyələrin fəaliyyətinə olan etimadı azaldır və qərarların şəffaflığını məhdudlaşdırır.

Bütün bu qeyd edilənləri yekunlaşdırıb deyə bilərik ki, sözügedən qurumun fəaliyyətinin nizamlanması istiqamətində aşağıdakı layihələr:

– “JEK”lərin mərhələli şəkildə özəlləşdirilməsi və səlahiyyətlərinin bələdiyyələrin idarəetməsinə verilməsi;

– mülkiyyətçi icmaları modelinin tətbiqinin genişləndirilməsi, dövlətin bu sahədə yalnız nəzarət funksiyasının saxlanılması;

– bələdiyyələrin müstəqilliyinin artırılması;

– bələdiyyələrin yerli vergi bazasının genişləndirilməsi, kənd və qəsəbə səviyyəsində layihələrin maliyyələşməsi üçün dövlət-bələdiyyə tərəfdaşlığı mexanizminin yaradılması;

– elektron idarəetmənin tətbiqinin – “E-bələdiyyə” və “E-kommunal xidmətlər” platformaları vasitəsilə şəffaflığın gerçəkləşdirilməsi, vətəndaş müraciətlərinin onlayn qaydada izlənilməsi;

– bələdiyyə sistemində çalışan kadrların idarəçilik mədəniyyətinin yüksəldilməsi məqsədilə davamlı tədris proqramlarının təşkil olunması həyata keçirilməlidir.

Bu gün Azərbaycanda yerli idarəetmənin səmərəliliyi inzibati, eləcə də sosial ədalət və vətəndaş məmnuniyyəti məsələsidir. “JEK”lərin köhnə modeldən yeni, bazaryönümlü sistemə keçidi, bələdiyyələrin isə real səlahiyyət və resurslarla təmin olunması gələcəkdə yerli demokratiyanın və sosial rifahın əsas sütunlarından birinə çevrilə bilər. Beləliklə, yerli səviyyədə idarəetmənin modernləşdirilməsi dövlətin ümumi inkişaf strategiyası ilə bir xətdə dayanmalıdır. Belə halda mərkəzdən güc alan, lakin yerində məsuliyyət daşıyan idarəçilik modeli müasir Azərbaycan cəmiyyətinin tələblərinə daha çox cavab verə bilər.

Bütün bunlar deməyə əsas verir ki, bələdiyyələr yerli icmaların səsi və dövlət idarəçiliyinin sosial dayağıdır. Onların güclü olması həm demokratik cəmiyyətin inkişafı, həm də dayanıqlı iqtisadi artımın təminatı baxımından əhəmiyyətlidir. Azərbaycan Respublikasında həyata keçirilən islahatlar da bu istiqamətdə atılan mühüm addımlardır. Lakin beynəlxalq təcrübənin sistemli şəkildə öyrənilməsi və milli xüsusiyyətlərə uyğun tətbiqi bələdiyyə institutunun daha da möhkəmlənməsini təmin edə bilər.

Xarici təcrübə necə öyrənilir?

Bələdiyyə idarəçiliyi sahəsində beynəlxalq təcrübə göstərir ki, yerli özünüidarəetmə institutlarının səmərəli fəaliyyəti üçün əsas amillər maliyyə müstəqilliyi, qərar qəbulunda şəffaflıq, ictimai nəzarət və kadr potensialıdır.

Avropa Şurasının “Yerli Özünüidarəetmə Xartiyası” bu sahədə əsaslı sənəd sayılır. Azərbaycan 2002-ci ildə bu Xartiyanı ratifikasiya edib. Sənəddə göstərildiyi kimi, yerli orqanlar öz səlahiyyətlərini “qanunla müəyyən olunmuş sərhədlər daxilində, müstəqil şəkildə” həyata keçirməlidirlər. Bu prinsip bələdiyyələrin dövlət idarəetməsinin tərkib hissəsi deyil, vətəndaş cəmiyyətinin institutu kimi fəaliyyət göstərməsini gerçəkləşdirir. Türkiyə təcrübəsi göstərir ki, yerli özünüidarəetmənin gücləndirilməsi üçün bələdiyyələrə geniş iqtisadi səlahiyyətlər və layihə maliyyələşdirmə imkanları verilməlidir. Böyük şəhərlərdəki “bölgə bələdiyyələri” modeli Azərbaycanda şəhərətrafı zonaların inkişafı üçün nümunə ola bilər.

Fransa və Almaniyada bələdiyyələrin rolu xüsusilə sosial xidmətlər, təhsil, nəqliyyat və ekoloji siyasət sahəsində mühüm önəm daşıyır. Onların büdcə gəlirlərinin əsas hissəsi yerli vergilərdən və icmaların iqtisadi fəaliyyətindən formalaşır. Bu, maliyyə muxtariyyətini artırmaqla, yerli təşəbbüslərin reallaşmasına şərait yaradır.

Polşa və Skandinaviya ölkələrində bələdiyyələr həm iqtisadi, həm də sosial inkişafın əsas lokomotivlərindən biri hesab olunur. Onlar həm sahibkarlığın təşviqində, həm də yerli məşğulluğun artırılmasında fəal rol oynayırlar. Bu ölkələrdə “şəffaf bələdiyyə” platformaları vasitəsilə bütün qərarlar, tenderlər və maliyyə hesabatları ictimaiyyət üçün açıqdır.

Bu təcrübələr göstərir ki, bələdiyyələrin uğurlu fəaliyyəti üçün əsas şərtlərdən biri maliyyə müstəqilliyi və ictimai etimaddır. Azərbaycan üçün də bu istiqamətlərdə islahatların dərinləşdirilməsi vacibdir.

Samir HEYDƏROV,
iqtisadçı-ekspert

Mənzil-kommunal təsərrüfatı sistemində struktur islahatlarının aparılması zamanın tələbidir. Bu barədə illərdir ki, müzakirələr aparılır, Mənzil-Kommunal İstismar Sahələrinin (MKİS) ləğvi və onun səlahiyyətlərinin bələdiyyələrə verilməsinin zəruriliyindən danışılır. Amma nəticə nəzərə çarpmır. Bəzi mütəxəssislərin fikrincə, belə durğunluq bələdiyyələrin bu sistemi idarə edə bilməyəcəyinə əminliyin olmaması ilə bağlıdır. Lakin bunun əksinə olan fikirlər də var. Məsələn, bildirilir ki, MKİS ləğv edildiyi təqdirdə, bələdiyyələr MKİS-in üzərinə düşən işləri görmək iqtidarındadır.

Bu gün perspektivdə bələdiyyələrin səmərəli fəaliyyətinə böyük ümid bəslənilir. Buna görə də bu qurumun tam formalaşması, maliyyə baxımından güclənməsi üçün müəyyən yerli əhəmiyyətli sosial-iqtisadi layihələrin onlara həvalə edilməsi məqsədəuyğundur.

Bələdiyyələr yerli özünüidarəetmənin əsasıdır. Onlar ərazi inkişafını təmin etməli, sosial proqramları həyata keçirməli və vətəndaş tələbatını ödəməlidir. Lakin bu gün bələdiyyələrin maliyyə baxımından gücsüzlüyü səbəbindən onlar üzərinə düşən vəzifəni çətinliklə yerinə yetirir. Ona görə də, ilk növbədə, maliyyə mənbələrinin məhdudluğu aradan qaldırılmalıdır. Onların büdcəsi əsasən torpaq və əmlak vergisi ilə formalaşır. Belə halda bələdiyyə büdcəsinin maliyyələşmə sahələrinin əhatə dairəsi genişləndirilməlidir.

Bundan başqa, etiraf edək ki, bələdiyyələrdə səlahiyyət çatışmazlığı ciddi nəzərə çarpır, mərkəzi icra hakimiyyətinin bəzi funksiyaları ilə eyniliyi bir sıra hallarda, belə demək mümkünsə, toqquşmalara gətirib çıxarır.

Beləliklə, bələdiyyələrin potensialı yüksək olsa da, resursları və səlahiyyətləri məhduddur. Onlar nümunəvi quruma çevrilmək üçün, ilk növbədə, vurğulandığı kimi, həm maliyyə, həm də idarəçilik baxımından dəstəklənməlidir.

Vaqif BİNYATOĞLU
XQ